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Existe una verdadera imbricación entre política y derecho internacionales, y de ambas con el derecho interno de los Estados. ¿Cómo impacta eso en un orden multipolar?
Este artículo intenta reflejar siquiera elementalmente su vasta complejidad temática. No se puede descalificar al voleo el orden internacional basado en reglas del sistema ONU y sus satélites. Está claro que el cuestionamiento se relaciona más bien con el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, cuya autoridad exclusiva corresponde al Consejo de Seguridad. Y si tal ocurre luego de 80 años, es porque el equilibrio de poderes concentrado en sus cinco miembros permanentes no responde a los requerimientos de esta época.
Un orden de paz basado en el derecho y la justicia, tendiente al bien común de la humanidad, se alcanzará cuando todos los países convengan un sistema de garantías que lo consolide… y no dependa de un diseño manipulado por los habitués de las cumbres de Davos (a quienes el premier canadiense Mark Carney marcó la cancha en la última cita).
Cómo lograrlo es la cuestión. Mientras tanto, seguirá patoteando el imperialismo kitsch del presidente Trump -redivivo stupor mundi-, con su pre-westfaliana Estrategia de Seguridad Nacional y un insólito Consejo de la Paz sacado de la galera para reemplazar al caduco de Seguridad.
Estado y globalización
La Paz de Westfalia (1648) habilitó un incipiente sistema internacional recogiendo la milenaria tradición jurídica del ius gentium (*) romano. La criatura emergente -el Estado nacional- potenció el despliegue de flotas europeas lanzadas a la conquista de continentes y control de los mares. Nacía en paralelo una rama jurídica con raíces en la tradición grecolatina y judeocristiana, que con el influjo posterior del Renacimiento y la Ilustración conformó un derecho internacional (DI) de neta matriz eurocéntrica.
El novel derecho nunca lograría imponerse a las disputas de poder entre potencias grandes y pequeñas. Siempre fue así y seguirá siendo hasta que un nuevo equilibrio de poder mundial encuadre en un esquema jurídico que lo garantice.
Luego de la abducción de Maduro, una avalancha mediática condiciona la opinión pública con afirmaciones rotundas: "vivimos el fracaso del orden internacional basado en normas"; o "la política exterior de Donald Trump renueva esferas de influencia" (una floja relectura de la Conferencia de Yalta, 1945).
No obstante, la era de globalización -plagada de tensiones- que estamos transitando hace varias décadas, no habilita un unipolarismo con eje en Estados Unidos o en China, hegemones omnipresentes aunque no decisivos. Mas sea que confronten multipolarismo y cosmopolitismo globalista, aparezcan países continentales o bloques regionales más o menos abiertos, los Estados nacionales todavía protagonizan los asuntos internacionales recurriendo a ancestrales prácticas diplomáticas.
"El novel derecho nunca lograría imponerse a las disputas de poder entre potencias grandes y pequeñas".
¿Qué provoca tanta inestabilidad en una globalización que se regionaliza y resiente, de hecho, la soberanía estatal? Los tembladerales políticos a escala global deben analizarse y explicarse con objetividad y sin sobrecargas ideológicas. Por eso, los sistemáticos ataques al DI apuntan a desplazar al Estado de un escenario internacional en el cual hasta mafias transnacionales disputan espacios de poder.
Para la académica cordobesa Zlata Drnas, el término globalización se aplica a "las interacciones y flujos transnacionales de tipo comercial, económico, financiero, tecnológico, científico, comunicacional entre otros", o sea un proceso sin actores definidos ni internacionalmente responsables, cuyas bases ordenativas no son producto de acuerdos entre Estados sino entre individuos y sociedades de distintas regiones del mundo. Una sociedad post estatal apuntaría a una ciudadanía multicultural y trasnacional movilizada planetariamente, afectando caracteres estatales y apuntando a un sistema internacional centrado en el individuo y no en el Estado.
Por su parte, el español Francisco Jiménez García detectó esta paradoja: si bien la globalización produjo creciente uniformidad de la vida social a todo nivel, también fragmentó al derecho internacional generando ramas especializadas relativamente autónomas, por un lado; por otro, el DI clásico, sospechado con razón de doble rasero, mantiene su condición de recurso in extremis para encarar problemas complejos que los Estados per se no logran resolver.
La doctrina internacionalista asume desde hace décadas, que el DI atraviesa una fase en la cual no se cuestiona tanto la existencia de un orden jurídico internacional cuanto su legitimidad y justicia. Así, el "discreto civilizador de naciones", descripto por el experto finlandés Martti Koskenniemi, enfrenta un embate neo-negacionista que cuestiona la validez de un derecho carente de legislador y de tribunal obligatorio; si esto se consiguiera quedaría expedito un orden supranacional, todavía impracticable.
Zlata Drnas ubicó tres propuestas promotoras de un nuevo orden jurídico-político universal, cuya compatibilidad con el multipolarismo cabría analizar a fondo: un Constitucionalismo Internacional, previa reforma y adecuación de la Carta de la ONU; un Derecho Administrativo Global, esto es un orden flexible basado en instituciones acotadas, redes transnacionales y procedimientos público-privados; un Pluralismo Global sin jerarquías normativas y con un derecho "a secas", en tanto fenómeno multidimensional alimentado entre actores que no necesariamente sean los Estados.
Reglas de juego
Desde hace cuatro siglos el DI provee a la comunidad internacional una base sólida -el principio de soberanía- para garantizar la independencia, al menos formal, de cualquier dominación extranjera. Esa independencia se acompaña con componentes de identidad, integridad territorial, jurisdicción exclusiva, inmunidad soberana, libre determinación, todos corolarios de la soberanía y asimismo principios de derecho internacional "general" -ius cogens-, generadores de varios más, tales como no injerencia en asuntos internos, solución pacífica de controversias, no uso de la fuerza y cooperación internacional, cuya transgresión impacta de lleno en el orden mundial basado en reglas. Los principios de ius cogens hacen a un "orden público" internacional e inhiben celebrar tratados con cláusulas opuestas a ellos, bajo apercibimiento de incurrir en responsabilidad internacional por los países incumplidores.
Asimismo, la agenda de nuestra disciplina se aceleró con la creación de la ONU, cuya Carta asignó a la Asamblea General ocuparse del desarrollo progresivo y codificación del DI mediante una Comisión de Derecho Internacional, para contribuir con la previsibilidad jurídica. Así lo acreditan acuerdos multilaterales imprescindibles sobre diplomáticos y cónsules, derecho de los tratados, derecho del mar, derechos humanos, derecho internacional humanitario, derecho ambiental y, en estudio, la responsabilidad internacional del Estado.
Fragmentación del derecho internacional y soft law
Andando la práctica multilateral surgieron dos problemas específicos. El primero, expuesto en el informe de la mencionada Comisión de Derecho Internacional "Fragmentación del Derecho Internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del DI", que advertía sobre la "[…] aparición de normas o conjuntos de normas, instituciones jurídicas y esferas de prácticas jurídicas especializadas y relativamente autónomas, […]": tales como derecho mercantil, derechos humanos y humanitario, derecho ambiental, derecho del mar, derecho europeo, de las inversiones, económico, de los refugiados, etc., cada cual con principios e institutos propios. Esos regímenes autónomos no sólo construyen e interpretan su propia normativa, sino que proveen métodos especiales para resolver las controversias.
Koskenniemi señaló tres modalidades de fragmentación, reconocidas en sentencias y laudos internacionales: 1- conflictos entre diferentes concepciones o interpretaciones del derecho general, 2- conflictos producidos cuando un órgano específico se aparta del derecho general por aplicación del derecho especial; 3- ramas especializadas del derecho opuestas entre sí.
En la añeja disputa entre juristas y sociólogos, resulta clave preservar la unidad del DI derivado de instituciones legítimas y según el derecho establecido, mientras que el fragmentarismo multiplica regímenes autónomos más sensibles a las presiones políticas y económicas.
El segundo problema radica en el fenómeno del "derecho blando" -soft law- y las nuevas perspectivas del DI. Para el mexicano Mauricio del Toro Huerta, la expresión describe "[…] fenómenos jurídicos caracterizados por carecer de fuerza vinculante, aunque no carentes de efectos jurídicos o al menos con cierta relevancia jurídica", colisionando con la tradición contractual del DI.
Ese derecho blando -empujando desde hace medio siglo- se consideró "patología" del sistema internacional, al alterar la naturaleza del ordenamiento internacional cooperativo entre entidades soberanas, relativizando la voluntad soberana de los Estados.
Julio Barberis, jurista y diplomático argentino, dio varios ejemplos de soft law: normas en proceso de formación; normas de contenido difuso; resoluciones de la Asamblea General de la ONU o de organizaciones regionales; acuerdos políticos entre gobiernos y "acuerdos de caballeros"; códigos de conducta; declaraciones conjuntas de presidentes o cancilleres; directivas consensuadas en conferencias internacionales; recomendaciones e informes de organizaciones internacionales, etc.
Aunque parezcan reglas sin relevancia jurídica, producen efectos en el plano internacional y repercuten en el derecho interno estatal; expresan intereses políticos que benefician conveniencias particulares relacionadas con los juegos de poder entre los Estados negociadores.
Como cierre provisorio
John Le Carré escribió esta frase en su celebrada novela El topo (1974): "La guerra fría comenzó en 1917, pero las duras batallas ocurrirán en el futuro cuando la paranoia de la agónica Norteamérica le lleve a cometer todavía mayores excesos en su política exterior". Ficción, claro; aunque no me inhibe de repetir hasta el cansancio que el mundo no se adapta a cada doctrina de los Estados, sino que las políticas se adecuan a los hechos.
Es cuestión de paciencia y esperar las elecciones de medio término -precedidas de densos nubarrones para los republicanos- sin enredarnos en gestualidades. Corsi e ricorsi, que una cosa piensa el burro y otra quien lo cabalga.
(*) En Roma, el derecho común aplicable a todos los pueblos, desarrollado para regular las interacciones entre romanos y extranjeros