En fecha reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó una medida cautelar por la cual ordena no afectar la coparticipación actual de impuestos de 15 provincias y determinó que los costos fiscales de la aplicación de las medidas del presidente Mauricio Macri relacionadas con la alícuota cero para el IVA en alimentos básicos y la baja de ganancias (aproximadamente $1.000 millones de menos en los presupuestos provinciales) sean asumidos con recursos propios del Estado nacional.
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En fecha reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó una medida cautelar por la cual ordena no afectar la coparticipación actual de impuestos de 15 provincias y determinó que los costos fiscales de la aplicación de las medidas del presidente Mauricio Macri relacionadas con la alícuota cero para el IVA en alimentos básicos y la baja de ganancias (aproximadamente $1.000 millones de menos en los presupuestos provinciales) sean asumidos con recursos propios del Estado nacional.
Me interesa destacar del fallo algo que sobrevoló en la discusión entre especialistas de Derecho Constitucional y es si el caso trata o no sobre el impacto de medidas determinadas por el presidente de la Nación, en agravio solamente al Congreso o también a las provincias, sujetos de necesaria concertación y acuerdo para variar todo lo atinente a la coparticipación. Dicho en buen romance: si lo decidido por la Corte pone límites que tienen que ver con el federalismo fiscal o si se trató solamente de una infracción constitucional a la regla de que no puede decidirse por un simple decreto algo que puede y debe ser decidido con la intervención del Congreso nacional.
La mayoría de la Corte se inclina por la primera de las ideas: subrayó la trascendencia de las leyes-convenio como herramienta de coordinación entre las provincias y el Estado nacional en el marco del proyecto federal que establece la Constitución Nacional y destacó que tales leyes se ubican con una singular jerarquía dentro del derecho federal, de manera tal que sus previsiones no pueden ser modificadas unilateralmente.
Las dos bibliotecas
El tribunal recordó con especial referencia a la posibilidad de detraer como excepción recursos coparticipables, que ello debe ser dispuesto por el Congreso y cumpliendo los requisitos constitucionales. La decisión de la Corte sostiene que el presidente de la Nación no puede erosionar unilateralmente la masa coparticipable a las provincias, porque hay un derecho, prima facie verosímil, de las representaciones provinciales a que se coordine con ellas toda decisión fiscal relacionada a tributos coparticipables, basada en la emergencia.
Atención especial merece la nueva disidencia del presidente de la Corte, Carlos Rosenkrantz, que negó legitimación procesal para demandar a la Nación por este tema; a las provincias, por no existir, a su criterio, una relación jurídica sustancial, es decir, una relación fundada en norma alguna, que vincule a quien dice sufrir un agravio con quien estaría obligado a repararlo. Para Rosenkrantz la relación jurídica derivada del régimen de coparticipación entre la Nación y las provincias (que circunscribe a la ley 23.548 solamente) no otorga a estas últimas derecho ni expectativa alguna respecto de un determinado nivel de recaudación por parte del Estado nacional, ni tampoco confiere un derecho a que se establezcan determinados impuestos, ni a que determinadas actividades se vean alcanzadas por tal o cual impuesto coparticipable o estén exentas de él.
Pactos necesarios
Sería largo e inadecuado argumentar en una breve nota por qué pensamos que sí existe una relación jurídico sustancial entre Nación y provincias, que legitima a abrir procesos entre ellas, que descansa principalmente en el complejo entramado de la cuestión de los recursos tributarios coparticipables y que exceden el análisis meramente legal efectuado por el juez Rosenkrantz (la ley 23.548 no es la única norma que regula el tema), pero bastará decir que toda la argumentación para fundar la negativa a otorgar la medida cautelar del juez Rosenkrantz -una vez admitido que la Corte reconoce legitimación a la provincia demandante-, en realidad reafirma que existe precisamente tal relación jurídica sustancial, por encima de la ley 23.548 con la Constitución y especialmente con la cláusula transitoria sexta y por abajo, con los denominados "pactos fiscales", que demuestran que no se trata solamente de un problema de distribución de recursos coparticipables, sino esencialmente de coordinación (política tributaria y técnica tributaria en la generación y recaudación), en la que no existe ni puede existir el unitarismo, ni el unilateralismo, como se intentó con estas medidas de fin de ciclo gubernativo.
La controversia
En el debate entre constitucionalistas al que hacía referencia más arriba se discute todavía acerca del eventual derecho de una provincia a que se mantenga inalterado un determinado nivel de recaudación y un derecho a no afectar la masa de los impuestos coparticipables si no se lo hace por ley, sobre todo a partir de la existencia de una cláusula, como la transitoria sexta, en la Constitución Nacional, que interpretada con un criterio amplio, en el contexto de este tipo de asuntos y dada la omisión en el dictado de una nueva ley convenio de coparticipación, hasta tanto esa complicada ley-
convenio no se dicte (lleva casi 24 años de atraso), las provincias gocen de una suerte de integridad o integralidad de la masa de recursos (no puede modificarse en desmedro de las provincias la distribución actual, al menos no hasta que se acuerde esa ley-convenio), y si por una emergencia ello fuere admisible, al menos claramente, no puede hacerse por simple decreto de Presidencia.
Evento previsible
Cuestión distinta es la apuntada también por el juez Rosenkrantz relativa a las variaciones en la recaudación de los impuestos nacionales, sea por la causa que fuere, que a su entender resultan un evento previsible y que en modo alguno pueden, por sí mismas, dar lugar a la presunción de que tales fluctuaciones provoquen un daño irreversible a las provincias en la ejecución de sus respectivos presupuestos. El cambio de humor del presidente y el cambio de perspectiva de las cosas, luego de las elecciones PASO, donde se decidió tomar estas medidas de emergencia electoral por simples decretos de Presidencia, en modo alguno representan un evento previsible para las finanzas y presupuestos provinciales, que no pueden quedar expuestas al albur de un Poder Ejecutivo que afecte en cadena, y de modo unilateral, las finanzas de toda la federación.
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