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¿Son las buenas instituciones un resultado del crecimiento económico o el crecimiento económico un resultado de las buenas instituciones? ¿Cuál es o debe ser el compromiso de la sociedad en la construcción de institucionalidad?
Brevemente, podemos decir que la nueva literatura de historia económica latinoamericana presenta dos vertientes claramente contrapuestas al momento de intentar responder la pregunta que inicia estas reflexiones, que toman como punto de partida el tiempo de España y su legado colonial.
Creemos pertinente el planteo de este tópico, atento el legado del kirchnerismo en este sentido y su desprecio (total y absoluto) por las instituciones y su consecuente performance económica (o viceversa), como así también la coyuntura que atraviesan nuestro país y su actual conducción, que debería materializar las banderas que esgrimió en su discurso electoral, encabezadas por los conceptos de propiedad privada, seguridad jurídica y libertad en el más amplio de sus sentidos, presupuestos de toda pretensión de alcanzar la mentada institucionalidad. Incorporamos también el análisis sobre el aporte de la sociedad en la construcción de este concepto fundamental. Así, se ha planteado el resurgimiento de una "leyenda negra", por una parte, y una moderna y actual defensa de un papel menos negativo de España frente a sus colonias, por otra. La primera entiende el legado colonial como la fuente de la desigualdad económica y social y causa del pobre desempeño de América Latina, comparada con el éxito de las colonias anglosajonas, en particular los EEUU. En la defensa contra las posiciones extremistas de los neoinstitucionalistas, se ha venido construyendo un trabajo serio que se ha identificado como la "leyenda rosa", que utiliza la teoría económica neoclásica y que busca probar que durante la colonia hispánica en América hubo evidentemente un importante crecimiento económico que se derrumbó con la Independencia, lo que impidió que el continente hubiera continuado con su ruta de crecimiento positiva de largo plazo, algo que retomaría de todas maneras después de 1860.
El origen de las instituciones se podría encontrar en el momento de surgimiento de los propios Estados, quienes tendrían como objetivo marcar las condiciones bajo las cuales se respetaría la propiedad privada y los contratos, en un marco de seguridad jurídica. Desde ese momento- y a lo largo de los años- el debate giró alrededor de la intervención o no por parte del Estado. En la actualidad, el núcleo del intercambio de opiniones y debate se centra en la idea de cómo hacer para que la intervención de los Estados sea eficiente (Stiglitz, 2003). Se cree, en este sentido, que gran parte de la eficiencia de los Estados, y consecuentemente de las sociedades, estará sujeta a la calidad de instituciones que éstos diseñen y sostengan. Consecuente con esta creencia, serán las instituciones las que eventualmente generarán los incentivos necesarios para las decisiones sobre toma de riesgos, inversión, la innovación tecnológica y el avance en pos de la igualdad de oportunidades dentro de una sociedad. La mayor proporción de la literatura especializada confía en que el salto tecnológico y los incrementos en términos de competitividad requieren de un marco institucional que asegure la propiedad privada, intelectual y el correcto funcionamiento del marco jurídico e igualdad ante la ley.
Oportunamente, diversos académicos han avanzado en la definición del concepto de "institución" y su relación con la economía. Así, tenemos una aproximación muy funcional del término institución que fue planteada por Hamilton en 1932. Para este autor, la institución es una forma de pensamiento o acción permanente, que se encuentra incorporada en los hábitos de un grupo o costumbres de la gente. Para la vieja escuela institucional, el hábito resulta un componente fundamental. A su vez, para Hamilton, las instituciones poseen las características de ser durables, persistentes y suponen la interacción entre los agentes. Según Strachman (2001) las instituciones son básicamente patrones de comportamiento las cuales reflejan la estructura de valores de la sociedad. Desde este punto de vista, resulta clara la idea de que, en la construcción de institucionalidad en una sociedad y momento dado, los integrantes de dicha sociedad no resultan ajenos a la misma (por el contrario, la institucionalidad también resultaría un reflejo de los valores colectivos e individuales de los ciudadanos en cuestión). Se incluyen también entre las instituciones a aquellas reglas, hábitos y rutinas que son resistentes al cambio. Se ha sostenido que, a su vez, las instituciones pueden actuar como un agente de reducción de la incertidumbre. Douglass North (premio Nobel de Economía en el año 1993) sostuvo que las instituciones son reglas formales e informales en una sociedad, ideadas por el hombre para facilitar la interacción y el intercambio entre individuos, ya sea a nivel político, social o económico. Las reglas formales son, por ejemplo: leyes, normas, ordenanzas; mientras que las reglas informales se refieren a la cultura, las tradiciones, etc.
A menudo se ha confundido dos conceptos fundamentales y distintos, como son la institucionalidad y la estructura de una organización pública, privada o no gubernamental. Así, se ha sostenido que "Las instituciones van más allá de las organizaciones: se trata de un concepto más amplio e integral porque engloba la interacción de la sociedad civil, gobierno nacional o local, empresa, academia; incorporando dimensiones históricas, políticas, económicas, sociales, entre otras. Las relaciones entre estos actores y sus características son las que deberían llevar a un estado de cooperación eficiente y equitativo para lograr el bienestar de la sociedad" (*)
En el libro "Por qué las naciones fracasan", donde Daron Acemoglu y James Robinson ensayan un acercamiento a la teoría de por qué algunos países han progresado y otros no, se advierte un desarrollo interesante sobre la institucionalidad y sus variantes, como así también sus efectos y consecuencias en cada caso.
En apretada síntesis, estos autores sostienen que hay marcos institucionales (que son las reglas de juego por las que se rige el comportamiento social y se establecen incentivos para actuar) que potencian el desarrollo personal y la contribución a la sociedad de todos sus integrantes, y otros, que están pensados para que una parte de la sociedad se aproveche del resto. A su vez, diferencian entre los marcos institucionales políticos y económicos. Los primeros definen los asuntos concernientes al poder (quién lo ejerce, en beneficio de quiénes, cómo puede perderlo), los segundos, la creación y distribución de la riqueza (quiénes tienen oportunidad de generarla, cómo se genera, en qué medida la riqueza generada por algunos es apropiada por otros).
En lo que se refiere a la institucionalidad política, los autores definen una categorización dicotómica: inclusivas y extractivas. Estamos ante una institucionalidad política inclusiva cuando existe una amplia distribución del poder político y existe un Estado centralizado eficaz.
De igual forma distinguen a las instituciones económicas. Las inclusivas son aquellas que permiten y alientan la inclusión y participación de la mayoría de las personas en actividades económicas que hacen el mejor uso de sus talentos y habilidades, y que habilitan a las personas a elegir sus propias opciones. En esencia, que la mayoría tenga igual acceso a las oportunidades.
En contraposición a las instituciones inclusivas están las extractivas. Las instituciones políticas extractivas son aquellas que, por su diseño, están pensadas para la concentración del poder y la permanencia indefinida de las actuales élites políticas que lo detentan. Las económicas extractivas están diseñadas para extraer los ingresos y riqueza de un grupo de la sociedad para beneficiar a otro. La extracción económica no solo es injusta, sino que desestimula la iniciativa privada y el éxito de las mejores ideas.
Algunas reflexiones
Durante mucho tiempo, los asuntos económicos se analizaron sin considerar la importancia de las instituciones, los valores democráticos, y como la construcción institucional reflejaba el aporte de los valores de una sociedad en un momento dado. Prevalecía la idea de que el crecimiento o el desarrollo de la economía se fundamenta en conceptos como Producto Interno Bruto (PBI), la balanza de pagos, las cuentas nacionales, el índice de empleo, las estadísticas relacionadas con el consumo, la distribución del ingreso, el volumen de inversión y la magnitud del gasto público, entre otros. Todo giraba en torno a índices monetarios, financieros y fiscales.
La pregunta inicial que da origen a estas reflexiones no tiene una única respuesta.
Pero sí podemos advertir que los marcos de institucionalidad, según los conceptos repasados, pueden generar aquellas condiciones e incentivos necesarios para el desarrollo económico de un Estado. Ellos suponen una adecuada cobertura de la propiedad privada, intelectual y el correcto funcionamiento del marco jurídico e igualdad ante la ley, lo que equivale a seguridad jurídica en su más amplio sentido.
La historia de nuestro país, hasta este momento, nos ha mostrado la falta de compromiso de la sociedad respecto del necesario aporte que debe realizar para la construcción del concepto de institucionalidad. No solo resulta obligación del Gobierno de turno.
Las instituciones reflejan la estructura de valores de la sociedad, lo que nos nos interpela y compromete con la necesaria agenda de transformación y cambio estructural actualmente planteada.
(*) CAF. La importancia de las instituciones y el aporte de CAF al desarrollo. 30 de octubre de 2019.