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¿Alcanza con esa invocación, considerada la ONU sede formal del multilateralismo desde 1945? Las enrevesadas relaciones internacionales expresadas en el epígrafe, ¿se corresponden con una crisis del orden multilateral, entendiendo por tal la propia estructura de Naciones Unidas, cuyo fracaso -si cabe- despierta tantas incertidumbres como peligros? Abundarán preguntas en este artículo.
Gordon Brown –ex premier británico- intentó explicarlo en "Debemos depositar nuestra esperanza en el multilateralismo" (Rev. F&D FMI, sept. 2024), argumentando que, concluida la Guerra Fría, se derrumbaron los tres pilares del sistema global liderado por EE.UU durante su década preponderante 1991-2001: unipolaridad, hiperglobalización, economía. El presunto fin de la historia derivó en un esquema multipolar, "[…] no un mundo con muchos Estados con igual poder, sino un mundo de múltiples centros de poder", generador de una geoeconomía menos neoliberal y más mercantilista, anuncio de una globalización restringida atenta a una agenda cualitativamente distinta, que replantee los estatutos del FMI, la OMC y el Banco Mundial, con mayor protagonismo del G20 en tanto principal foro de cooperación económica.
Líderes de potencias atlánticas insisten en una centralidad política, económica y militar de Occidente difícil de sostener. Carl Bildt entiende que el orden internacional liberal ha desaparecido porque Estados Unidos lo abandonó, originando un desorden global ("El orden mundial iliberal ya está aquí", Project Syndicate, 18/11/2025). Pero eso no ocurrió ayer, sino por centenarios desaciertos que provocaron el cambio de época: "Al fin y al cabo -dice el sueco- el propósito de un ideal no es describir la realidad, sino guiar el comportamiento [del sistema]"; o manipularlo, como ocurrió durante cuatro siglos.
Desde óptica similar, Danny Quah lo expone así: "El multilateralismo se está fragmentando hoy en día, no solo por la competencia geopolítica, sino porque es un bien público global costoso. Beneficia a toda la humanidad, pero distribuye los costos de manera desigual entre las naciones" ("El multilateralismo puede sobrevivir a la pérdida del consenso", sept. 2025, Rev. F&D FMI).
En esta galería no falte el "oxímoron" Barak Obama, multilateralista ferviente, cuyo discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU) a meses de asumida su presidencia le valió el Premio Nobel de la Paz de ese año 2009. Basóse la premiación en la genérica promesa de "[...] empezar una nueva era de cooperación internacional", llamando a construir el futuro que los pueblos del mundo merecen: "[...] Ni un solo país debe tratar de dominar a otro, ningún orden mundial que eleve a uno sobre los otros va a tener éxito […]". Pero desplegó tropas durante ocho años en Irak y Siria, Libia y Afganistán, y hasta cazó a Bin Laden en Paquistán, sin tanto prurito multilateral. El cinismo demócrata, para justificar su intervencionismo militar, sumaba democracia y derechos humanos a los tres pilares del orden liberal concluido.
Todo orden mundial, decía un amortizado H. Kissinger en El orden mundial, "debe afrontar, tarde o temprano, el impacto de dos tendencias que desafían su cohesión: la redefinición de su legitimidad o un cambio significativo en el equilibrio de poder", que por múltiples factores lo desbalancean (en especial en materia económica y militar). Cuestión de grado, argüía por su parte Joseph Nye jr.: "[el orden mundial] varía con el tiempo, dependiendo de factores tecnológicos, políticos, sociales e ideológicos que pueden afectar la distribución global del poder y las normas de influencia" ("Cómo cambia el orden mundial", Project Syndicate, 01/04/2025). Por tanto, es probable que los nuevos equilibrios se conjuguen mejor en polos regionales.
El cuadro puede empeorar, pues la volatilidad político-institucional de las sociedades particularmente occidentales afecta la gobernabilidad mundial. Europa es constancia fáctica por tantas vacilaciones para consolidar su propia seguridad estratégica en la "isla mundial" que ideó H. Mackinder.
Diplomacia y multilateralismo son conceptos diferentes estrechamente asociados. Aquélla implica un conjunto de conocimientos para conducir las relaciones externas más los órganos necesarios para esa tarea; el segundo presupone gobiernos concurriendo a distintas convocatorias de Naciones Unidas, que lo definió así "[…] una acción colectiva coordinada entre al menos tres actores, e implica que los participantes comparten la idea de que deben trabajar juntos para resolver problemas que son excesivamente complejos para abordarlos de manera individual", con puntos de vista y objetivos diferentes (ver https://www.un.org /es/ global-issues /multilateral-system).
La cooperación, a su vez, es un principio de derecho internacional introducido en la Carta de Naciones Unidas (CONU), combustible de las otras dos nociones, desarrollado en la Resolución 2625 AG 1975, que impulsa el deber de cooperar "[…] independientemente de las diferencias en sus sistemas políticos, económicos y sociales, en las diversas esferas de las relaciones internacionales", para mantener la paz y la seguridad internacionales, promover la estabilidad, el progreso de la economía mundial y el bienestar general de las naciones.
Entonces, un multilateralismo cooperativo resulta imprescindible para encarar problemáticas globales (paz y seguridad, desarrollo sustentable, cambio climático, derechos humanos, capitalismo productivo, IA, etc.). Además, la ONU abrió el juego a organismos especializados, organizaciones regionales, organizaciones no gubernamentales, expertos de toda laya, promoviendo acuerdos marco sobre requerimientos del mundo hiperconectado.
Diálogo y diplomacia, elementales en cada política externa, siempre requirieron unidad de acción en tanto reflejan intereses nacionales. Más allá de la amplitud de los recursos de poder de cada nación, política interna y política externa son necesariamente complementarias, pues las relaciones internacionales constituyen un entramado de toma y daca con mayor o menor impacto geopolítico según el poder nacional movilizado por cada actor. De hecho, la envergadura de países secundarios depende tanto de la situación general cuanto de vaivenes políticos domésticos: nunca habrá política exterior coherente si no la hay en política interna. Argentina es una muestra.
Las prácticas diplomáticas -más añejas que el propio Estado moderno- están plagadas de luces y sombras. Transcurren centurias y no cambia su esencia y reglas, recurrentemente condicionadas si el poder se desbalancea careciendo de autoridad para encauzar y garantizar la convivencia.
Entonces, ¿falla el multilateralismo porque fallan -o repliegan imprudentemente- las diplomacias nacionales, o acaso hay condicionamientos estructurales que actúan como barrera en este incipiente mundo multipolar? ¿Es correcto plantearlo así o cuestión de compatibilizar intereses nacionales en bloques de Estados?
Reinvención del multilateralismo
Mucho se escribió sobre el multilateralismo y sus circunstancias, incluso antes de entrar en recurrentes turbulencias finiseculares; sin embargo, escasean enfoques a la hora de repensar reglas, actualizarlas y adaptarlas al orden multipolar, conservando las imprescindibles del viejo orden westfaliano, considerando todavía al Estado sujeto y actor principal del derecho y la política internacionales: soberanía, independencia, autodeterminación, integridad territorial, jurisdicción exclusiva, no injerencia en asuntos internos, sin los cuales perdería vigencia histórica.
La ONU y su predecesora -Sociedad de las Naciones- fueron construcción de vencedores, a la sazón potencias occidentales dominantes que impusieron sus intereses y valores. Se trata de una Organización interestatal -no supranacional- sostenida en tres columnas principales: no uso de la fuerza, solución pacífica de controversias y cooperación internacional, producto de una larga evolución jurídico-política indispensable para la reconstrucción de posguerra y para afrontar el incierto período de bipolaridad ideológica y estratégica de una inevitable guerra fría.
Con los años, el novel foro mundial habilitó una módica distribución de poder permitiendo a países de menor poderío aumentar capacidad negociadora frente a las cinco potencias nucleares (miembros permanentes del Consejo de Seguridad con capacidad de veto).
Cuando la crisis petrolera de los años '70 viró el eje del conflicto este-oeste a norte-sur, aquella insinuación se manifestó más decidida, por ejemplo, en las conferencias tipo UNCTAD y ONUDI (del que derivó el PNUD), promovidas por el Consejo Económico y Social, o en las "rondas" de negociación del GATT-OMC.
Multilateralismo inocuo a fondo. En 1961 se formaba el Movimiento de Países No Alineados, derivado tres años después en Grupo de los 77, promoviendo en la Asamblea General medidas para nivelar la profunda brecha entre países ricos y pobres (denunciada en la Encíclica Populorum progressio de Pablo VI - 1967), mediante una "Declaración sobre el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional" o la "Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los Estados" (disponibles en http://research.un.org/es/docs).
Pura retórica; todo prosiguió igual o peor para países calificados en vías de desarrollo, condicionados por las recetas económicas de organismos multilaterales a contramano de las necesidades nacionales.
Cumplido su cincuentenario en 1995, una avalancha de estudios críticos apuntó a dos aspectos sensibles: la revisión integral de la Carta y el rediseño de la seguridad colectiva que incluye al Consejo de Seguridad (CS), su composición y método de votación.
Respecto de lo primero, el cap. XVIII CONU prevé dos modos: a través de modificaciones puntuales o mediante una revisión integral. En ambos casos se requiere 2/3 de la Asamblea General más el voto positivo de los miembros permanentes del CS para la vigencia del nuevo texto. Por ahí, un callejón sin salida. Y en cuanto al mantenimiento de paz y seguridad internacionales, desarrollado en los capítulos VI y VII, el Consejo ciertamente nunca dispuso del monopolio del uso de la fuerza al habilitarse en el art. 51 la legítima defensa individual y colectiva. Ante el uso y abuso del derecho de veto en la Guerra de Corea (1950), la seguridad estratégica fue atendida preferentemente a través del TIAR, OTAN, Pacto de Varsovia, SEATO, et alii, que nunca lograron soluciones de fondo. Otro callejón sin salida pendiente.
Conviene recordar que el art. 103 CONU dispone que, en caso de conflicto normativo entre las obligaciones contraídas por los Estados miembros de Naciones Unidas y las de cualquier otro acuerdo internacional, prevalecerán las impuestas en la Carta. Ello significa que, por tal prevalencia, revisar reglas es tarea más vasta y complicada de lo supuesto. ¿La conformación de polos regionales soslayará esa norma?
Por lo demás, replantear el experimento Naciones Unidas sin involucrar al "otro" sistema, el de Bretton Woods, sería cuanto menos incompleto. En efecto, la Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones Unidas, promovida por Estados Unidos y Gran Bretaña en julio de 1944, convocó a 44 países aliados (Argentina outsider) para rediseñar la economía de posguerra mediante recetas macroeconómicas, controlando el flujo monetario apoyado en un tipo de cambio fijo y un dólar respaldado en oro, por un lado; por otro, supervisando créditos a través de las tasas de interés y de ese modo revisar el destino de las inversiones. En ese diseño, el Plan Marshall tuvo un papel central en la reconstrucción europea con incidencia mundial.
Como se sabe, aquella reunión gestó el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento -Banco Mundial-; poco después un Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT, noviembre 1947; Argentina de nuevo ausente), el cual -luego de la Ronda Uruguay concluida en Marrakech 1994- mutó en Organización Mundial de Comercio. Los tres organismos están seriamente cuestionados desde hace décadas; referentes académicos, empresarios, líderes políticos, exigen reformas integrales, aunque hasta la fecha no se avanzó más allá de las intenciones.
La Asamblea General (donde cada Estado tiene un voto) adoptó en septiembre 2024 un aparatoso "Pacto para el Futuro" de impronta supranacional muy criticada, cuyos puntos 5 y 6 definen la meta de "[…] renovar el compromiso con la cooperación internacional a partir del respeto del derecho internacional, [reconociendo] además la necesidad de reforzar el sistema multilateral y sus instituciones, cuyo elemento central son las Naciones Unidas y su Carta, para seguir el ritmo de un mundo que cambia sin cesar", con instituciones idóneas para el presente y futuro. ¿Con las mismas reglas elaboradas en el bienio 1944-1945?
En verdad, el multilateralismo siempre se amoldó a los tiempos acompañado por avances tecnológicos en comunicación y transportes, y según las necesidades y modalidades adoptadas.
Resiliencia del multilateralismo
Algunas experiencias comprueban -pese a todo- la resiliencia multilateral, más allá del convencimiento de una necesaria y profunda revisión de los prevalecientes mecanismos de Bretton Woods y Naciones Unidas. Destaquemos algunas:
El consolidado sistema del Tratado Antártico (STA), vigente desde 1961, cuyas 42 partes consultivas con derecho a voto han capeado temporales en su área de aplicación (60° de latitud sur hasta el polo). Tendrá su prueba de fuego cuando, en 2048, venza la moratoria prevista en los Acuerdos de Madrid de 1991, y se renueven las presiones para declarar a la Antártida patrimonio común de la humanidad o bien hacer del STA un organismo especializado de Naciones Unidas, lo cual deberemos rechazar rotundamente.
El G20 (85% del PBI mundial, 75% del comercio internacional, 60% de población mundial) reunió su cumbre a fines de noviembre en Johannesburgo, pese al boicot inicial de la Casa Blanca. Para esa cita, el presidente C. Ramaphosa había requerido a un equipo de expertos coordinado por J. Stiglitz, un informe sobre la desigualdad económica cuando la riqueza de los multimillonarios equivale ya al 16% del PIB global. Este multilateralismo de 20 actores -con intereses diversos y legítimos- propone reformar las reglas económicas imponiendo una tributación justa a empresas multinacionales y a grandes fortunas.
En la tendencia de regionalizar la globalización e instar multilateralismos novedosos, la Unión Europea abrió en 2021 su "Estrategia para la Cooperación en la Región Indo-pacífica", mientras se prepara para someter a votación el acuerdo de libre comercio con el Mercosur. Tales emprendimientos aspiran a un indefinido orden basado en normas. La UE moviéndose de esa manera, pendiendo la guerra en Ucrania, es indicio de multilateralismo multipolar.
Los países BRIC (2001), más Sudáfrica desde 2010, con dinámica propia dada la relevancia de sus miembros, integrantes también del G20, representan el 42% de la población mundial. Desde sus comienzos es una suerte de precuela del orden multipolar, mientras expande su agenda por todo el mundo y con su Nuevo Banco de Desarrollo para financiar a socios y adherentes.
La Organización de Cooperación de Shanghai (2001) -Rusia, países del Asia Central e Indo-pacífico, China e India (https://dppa. un.org/es/ shanghai- cooperation- organization)- parece pensada en el siglo XX para actuar en el siglo XXI. Sus ocho Estados miembros más cuatro países observadores y seis asociados asumieron el objetivo central de la seguridad regional, avanzando con los años al desarrollo económico de la cuenca. Está ligada a la ONU mediante un acuerdo de colaboración.
La OCDE surgió en 1961 como una derivación de la OECE, encargada de monitorear la aplicación del Plan Marshall. A diferencia del G20, este club de 38 países ricos ubicados en su mayoría en el hemisferio norte, con varios asociados o en lista de espera, es un sostén del orden liberal en picada. Ejerce una influencia que va más allá de cuestiones económicas; la membresía se adquiere adhiriendo a la liberalización total del comercio y de los factores de producción, inmiscuyéndose además en cuestiones medioambientales y socio-culturales.
La Alianza del Pacífico (2011), promovida por Chile, Colombia, México y Perú, adhiere al libre comercio y, según su página oficial https://alianzapacifico.net/ , se propone como "mecanismo de articulación política, económica, de cooperación e integración que busca encontrar un espacio para impulsar un mayor crecimiento y mayor competitividad" de sus economías, apuntando a los mercados del litoral asiático del Pacífico, fundamentales en la economía global.
En Iberoamérica existen experiencias multilaterales de vieja data, que no son más eficaces por indefinición geopolítica regionalista: el Tratado de la Cuenca del Plata (1969, con un Fondo Financiero para el Desarrollo); el Tratado de Cooperación Amazónica (1978), de los ocho países que comparten ese pulmón verde; la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS, 1986), establecida mediante Resolución 41/11 de la AGNU, vinculante de los 24 Estados ribereños del Atlántico Sur; UNASUR (2008) y CELAC (2011), nacidas para eludir el tutelaje norteamericano en la OEA, cuya marcada ideologización las fue neutralizando hasta frustrar el polo regional para Suramérica y el Caribe.
A la lista sumemos las experiencias de integración económica, ALADI, Mercosur, Comunidad Andina de Naciones, que nunca cumplieron cabalmente sus objetivos fundacionales, practicando multilateralismo a media máquina.
Frente a las limitaciones, si no fracasos, del multilateralismo de los últimos decenios, varias propuestas para mejorar la calidad de vida de los pueblos del orbe se gestaron en foros académicos, organizaciones no gubernamentales, grupos religiosos, empresariales, cuyos diagnósticos y recomendaciones se canalizaban por organismos especializados. Ocurrió con el vapuleado Consenso de Washington (1989), decálogo de medidas económicas del economista John Williamson, que el FMI adoptó so pretexto de una generalizada inestabilidad macroeconómica generalizada. Hoy operan en sentido parecido el Club de Roma, el Foro de Davos (1971), el Foro Mundial de Desarrollo Económico Local, regenerando un capitalismo productivo mediante sinergia público-privada, a los cuales asisten académicos, intelectuales, líderes políticos y grandes empresarios. Sus recomendaciones influyen en decisiones políticas nacionales e internacionales más temprano que tarde.
Tal vez ocurra lo mismo con el «Informe Jubilar: una hoja de ruta para abordar las crisis de deuda y desarrollo y sentar las bases financieras de una economía mundial sostenible y centrada en las personas», de la Academia Pontificia de Ciencias (https:// ipdcolumbia.org/ wp-content/uploads /2025/06/Press-release_ SPA_FOR-ONLINE- vf-1.pdf ); o con la "Mesa Redonda Global sobre Deuda Soberana", copresidida por FMI y Banco Mundial. No tardarán esas propuestas en incluirse en alguna agenda multilateral.
Mientras, COP30, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (aprobada por la AGNU en 2015) y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible para erradicar la pobreza y activar la justicia social, siguen trabadas por objeciones ideológicas antiglobalistas.
En fin, no tenemos un "orden multilateral" fundido; hay un evidente reacomodamiento tectónico en el que geopolítica y geoeconomía no compatibilizan con ese multilateralismo basado en reglas centenarias, además de la falta de liderazgos de calidad. Nos gobierna una caquistocracia planetaria, cuyos cabecillas de todo el mundo se comportan como los depredadores descriptos por G. Da Empoli.
Lamentablemente no es para dormir tranquilos y perdón por señalarlo finalizando 2025. Ojalá 2026 despeje frentes de tormenta.