inicia sesión o regístrate.
La forma del Estado argentino es, sin duda alguna, el problema fundamental de su constitución política. No sólo fue el eje central de los debates y de las luchas civiles que precedieron la organización, sino que también ha continuado siendo el punto neurálgico alrededor del cual gira la evolución de las instituciones argentinas. Federalismo y centralismo son los dos extremos de un planteo que, de la materia política, trasciende a lo social y a lo económico, determinando consecuencias de la más alta importancia para la República. Se trata de su arquitectura, del equilibrio de sus diversas partes, de la forma en que puede construirse y mantenerse el edificio de nuestra nacionalidad para producir su desarrollo armonioso o la desproporción lamentable de sus componentes.
Las razones que promovieron el desarrollo de las tendencias federales se encuentran en las prolongadas contiendas que colisionaron en Caseros. La confrontación se cierra en la Constitución de 1853, que implicó un compromiso entre fuerzas que habían luchado encarnizadamente.
Al constituir la unión nacional, el Congreso de 1853 fijó las bases destinadas a regular la convivencia armónica de la Nación y de las Provincias, quedando a éstas un conjunto inalterable de poderes propios y creando al mismo tiempo un gobierno común con atribuciones generales y expresamente enumeradas. La característica fundamental del federalismo consiste, por lo tanto, en esa distribución de funciones cuya observancia permite mantener el equilibrio entre las autoridades centrales y los grupos autónomos, subordinados ambos a las normas supremas de la Constitución.
Cuando se puso en vigencia el nuevo sistema existía ese equilibrio político y económico entre las distintas regiones del país. Según el censo de 1869, por ejemplo, la población del interior superaba a la de Buenos Aires y el litoral reunidos. Pero de inmediato se inicia una tendencia al centralismo que fue alterando progresiva y substancialmente el ordenamiento constitucional. Esta transformación es lenta al principio. Hasta 1880 las provincias resisten con energía las tendencias absorbentes de Buenos Aires, e incluso consiguen triunfar imponiendo tres presidentes cuya elección provoca las reacciones porteñas de 1874 y de 1880. Pero a partir de esta última fecha la política argentina deja de actuar sobre un plano territorial. Pellegrini, el segundo presidente porteño después de Mitre, restringe las autonomías locales en lo económico, de la misma manera que Irigoyen las suprime en lo político. Después de 1930 cada vez más aceleradamente, ambas van sometiéndose a la dirección de los gobiernos centrales hasta desaparecer de la realidad institucional argentina.
Esta evolución hacia un régimen progresivamente unificado se cumple limitando las facultades de las provincias e interviniendo en los asuntos locales. La limitación de las funciones provinciales deriva a su vez del ejercicio de poderes que la Nación ha considerado exclusivos, y de la usurpación de otros que constitucionalmente correspondían a las provincias.
Milicias y elecciones
Un ejemplo: la Constitución mantenía el sistema entonces imperante de las milicias provinciales, reconociendo a sus gobernadores el derecho a nombrar sus jefes y oficiales (art. 68, inc. 24). En tanto la ley N° 542/1872, creó el ejército de línea formado por alistamientos voluntarios, enganches y contingentes suministrados por las provincias. Pero en 1880 (ley N° 1072) se prohibió a estas últimas formar cuerpos militares, y aunque conservaron durante un tiempo la facultad de organizar las guardias nacionales y de nombrar sus oficiales (leyes N° 3318/1895, N° 4031/1901 y N° 4707/1905), esta última atribución desapareció también al dictarse la ley de cuadros y ascensos (N° 9675/1915), suprimiéndose desde entonces las guardias nacionales. Los ejércitos dirigidos por el presidente fueron siempre un poderoso factor de centralización política y de unificación social.
En materia de elecciones, mientras la ley N° 75 de 1863, disponía que los registros cívicos estuvieran a cargo de Juntas calificadoras nombradas por los gobiernos de provincia, en 1877, por ley N° 893, se les quitó esa atribución.
La instrucción primaria, que constituye uno de los requisitos que las provincias deben cumplir para obtener la garantía federal, también pasó en gran parte a la Nación, que tomó este poder de las provincias otorgándoles subvenciones cuyo empleo fiscalizaba (leyes N° 356/1869, N° 463/1871, N° 2737/1890) y fundando por último escuelas propias en virtud de la Ley Láinez (N° 4874/1905). Cabe señalar que el sistema educativo retornó a las provincias siendo presidente el Dr. Carlos Saúl Menem a fines del siglo pasado.
Desde 1912 la administración de Obras Sanitarias de la Nación creada por Ley N° 8889, quedó autorizada a construir esta clase de obras en las provincias, apoderándose así de una función de evidente naturaleza local.
Avanzada laboral e impositiva
La Nación ha usurpado también las facultades locales en dos materias de enorme importancia: el derecho del trabajo y los impuestos.
El proyecto de constitución presentado al Congreso de 1853 facultaba a las Cámaras para "legislar en materia civil, comercial, minera y penal", pero al sancionarlo se las autorizó para "dictar los Códigos Civil, Comercial", etc. El Código Civil dispuso que las relaciones de trabajo serían regidas por disposiciones especiales (art. 1624), que naturalmente correspondían a las provincias en cuanto no integraban los poderes nacionales ni cabían dentro de los códigos. Sin embargo, desde principios del siglo XX comenzaron a sancionarse leyes protectoras del trabajo, primero con alcance limitado a la jurisdicción nacional como correspondía, y luego a todo el territorio del país. Su constitucionalidad fue admitida por los tribunales. No sólo se dictaron esas leyes, sino que su aplicación quedó también bajo el control de los organismos centrales al crearse en 1943 la Secretaría de Trabajo y Previsión (decreto ley 15.074).
En 1891 se establecieron los impuestos internos al consumo (ley N° 2774) cuya validez legal fue muy discutida, aunque finalmente aceptada por razones de hecho. La Corte Suprema consideró que esa era una facultad implícita de la Nación, que podía ejercerla en concurrencia con las provincias, y que su establecimiento los había convertido en "una fuente de recursos de que a la Nación acaso no le fuera dado prescindir sin afectar fundamentalmente su situación financiera".
La progresiva centralización del sistema impositivo se acentuó a partir de 1931 al crearse los impuestos a las transacciones, a los réditos y a las ventas, al unificarse los impuestos internos y al establecerse los que gravan las ganancias eventuales y los beneficios extraordinarios, casi de inmediato se dispuso distribuir entre la Nación y las provincias lo recaudado por esos gravámenes, pero no hay duda alguna de que al aceptar esa solución desapareció en gran parte la autonomía financiera de aquellas, que perdieron sus poderes impositivos sobre muchos de los bienes situados en sus respectivos territorios. Es necesario señalar que algunos de esos impuestos corresponden también constitucionalmente a las provincias, y solo se han convertido en nacionales utilizando la facultad de establecer "contribuciones directas por tiempo determinado … siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan (art. 67 inc. 2° de la Constitución).
Las provincias, que tenían la facultad de reglar su comercio interno y sus industrias, fueron también perdiendo esta atribución fundamental. El comercio al desarrollarse se hizo interprovincial y sujeto por lo tanto a las disposiciones nacionales; y las industrias, que generalmente exceden el ámbito local, quedaron también sometidas a regulaciones comunes cuando no a la dirección de Juntas Reguladoras y de otros organismos centrales que fijaban normas para la producción, regulación de precios y condiciones de trabajo.
Avanzando en el siglo XX, el Estado fue concentrando mayor poder, y esto devino en menoscabo a las funciones y decisiones de cada jurisdicción provincial.
Determinadas circunstancias afectaron a las autonomías: la obra pública, el sistema militar, educacional, bancario y administrativo, cada vez más centralizado impuso a las provincias otras autoridades que no reconocían dependencia alguna hacia los poderes locales y que, eventualmente los combatían.
Otros factores de carácter geográfico, económico y político contribuyeron también al fortalecimiento del poder central y a la paulatina sumisión de las provincias. Buenos Aires, desde la época hispánica había sido puerto único, sede de autoridades y centro de la defensa contra los enemigos exteriores, continuó utilizando esos tres instrumentos de dominación para imponer su ideología, su política y sus intereses económicos. La resistencia de las provincias fue desapareciendo poco a poco para someterse incondicionalmente.
Los ejércitos nacionales, la presión política, las influencias ideológicas y la nueva organización económica y bancaria, habían alterado fundamentalmente el panorama del país, convirtiendo en nacionales las tendencias que Buenos Aires había difundido e impuesto en toda la República. Los grandes partidos políticos creados para dirigir y orientar nuestra incipiente democracia adoptaron desde 1880 una dirección centralizada y frecuentemente personalista, que quitó autonomía a los dirigentes y gobiernos del interior. La disciplina partidaria produjo sumisiones incompatibles con el federalismo, que entregaron la conducción de los problemas provinciales a los jefes políticos, muchos de ellos tornaron en líderes autoritarios, cuando no en dictadores bajo el manto de demócratas, y el Congreso de la Nación, en una escribanía.