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Durante décadas, la política exterior argentina funcionó con una premisa relativamente simple: en un sistema internacional desigual, los países de poder medio necesitan reglas. No es una cuestión idealista, sino estratégica. El derecho internacional, las instituciones multilaterales y los procedimientos formales son el principal capital de los Estados que no tienen capacidad para imponer unilateralmente sus intereses.
Esa lógica explica por qué la Argentina invirtió históricamente en el sistema de Naciones Unidas, en la diplomacia jurídica y en el fortalecimiento del multilateralismo. La decisión del gobierno de Javier Milei de integrar el denominado Consejo o Junta de Paz impulsado por Donald Trump rompe con esa tradición en varios niveles al mismo tiempo. No es solo una definición de política exterior. Es, sobre todo, una señal sobre cómo entiende el actual gobierno el lugar de la Argentina en el orden internacional.
El argumento oficial es que el organismo busca aportar una solución política y administrativa a conflictos complejos, en particular el escenario de Gaza. El proyecto contempla la creación de una estructura internacional encargada de coordinar reconstrucción, financiamiento y gobernanza transitoria del territorio.
A primera vista, el objetivo parece razonable: estabilizar una región devastada por la guerra. Pero en política internacional la cuestión no es solo qué se hace, sino quién tiene la autoridad para hacerlo. Desde 1945 esa autoridad está organizada en torno a Naciones Unidas. El sistema surgido de la Carta de San Francisco no es perfecto ni está libre de bloqueos políticos, pero sigue siendo el marco jurídico central para la gestión de conflictos internacionales.
Las operaciones de paz, las administraciones transitorias y los mecanismos de supervisión internacional se legitiman a través de ese sistema. Cuando un grupo limitado de Estados intenta construir una estructura paralela, inevitablemente aparece una pregunta incómoda: ¿se busca complementar el sistema existente o reemplazarlo?
La arquitectura institucional del Consejo de Paz sugiere lo segundo. El diseño concentra facultades relevantes en una estructura política específica, incluyendo control financiero, admisión de miembros y mecanismos de resolución interna. Esa lógica se parece más a un directorio político que a una organización internacional basada en el principio de igualdad soberana entre Estados.
Para la Argentina, participar en ese esquema implica un cambio conceptual. Durante décadas la diplomacia argentina defendió el fortalecimiento de las instituciones multilaterales precisamente porque eran el único espacio donde un país sin poder militar o económico dominante podía influir. Cuando se debilita ese marco institucional, los países medianos pierden margen de acción. Por eso el problema no es solo jurídico o diplomático. Es estratégico.
Hay además un segundo elemento que suele pasar desapercibido en la discusión pública: la naturaleza de los Estados que integran el organismo. En política internacional, las coaliciones importan. No solo por su capacidad material, sino por los valores que representan. El conjunto de países participantes está lejos de constituir un núcleo de democracias consolidadas.
De acuerdo con los principales índices internacionales, ninguno de los miembros del Board aparece entre las cincuenta democracias mejor evaluadas del mundo. Argentina ocupa el puesto 54 y varios de los demás integrantes corresponden a regímenes híbridos o monarquías con niveles limitados de competencia política.
Ese dato no es anecdótico. Las instituciones internacionales no se legitiman únicamente por sus objetivos declarados, sino también por quienes las conducen. Un organismo dominado por gobiernos con déficits democráticos difícilmente pueda presentarse como árbitro neutral en conflictos internacionales. Y mucho menos como garante de reconstrucción institucional en territorios devastados por la guerra.
Para la Argentina, que construyó buena parte de su identidad internacional sobre la defensa de los derechos humanos y el derecho internacional, esa asociación es particularmente contradictoria. El país que impulsó juicios por crímenes de lesa humanidad, que apoyó tribunales internacionales y que defendió la centralidad del derecho internacional aparece ahora integrando un experimento institucional con legitimidad discutida.
El tercer problema es interno, y posiblemente el más delicado. Incluso si se aceptara el argumento político del gobierno, la forma en que se produjo la adhesión abre un conflicto constitucional. La discusión gira en torno a si el documento firmado constituye o no un tratado internacional. Desde sectores oficiales se sostuvo que no sería necesario enviarlo al Congreso porque no se trataría de un tratado. Sin embargo, el análisis jurídico dentro de la Cancillería indicó lo contrario.
Especialistas, incluido este autor, creen que el instrumento reúne las características propias de un acuerdo internacional y que su omisión del procedimiento legislativo podría resultar inconstitucional. La Constitución argentina es explícita en este punto. Los tratados celebrados con otros Estados o con organizaciones internacionales deben ser aprobados por el Congreso para tener validez interna. No se trata de una formalidad burocrática, sino de un mecanismo de control democrático sobre la política exterior.
El Ejecutivo negocia y firma, pero el Legislativo autoriza. Cuando ese procedimiento se evita, el problema deja de ser diplomático y pasa a ser institucional. El dictamen de la Dirección de Consejería Legal Internacional advirtió precisamente ese punto: si el acuerdo genera obligaciones internacionales para la Argentina, eludir el tratamiento parlamentario implica apartarse del marco constitucional.
Lo que aparece entonces es un patrón más amplio. El ingreso al Consejo de Paz no solo plantea dudas sobre su legitimidad internacional. También revela una concepción de la política exterior donde las instituciones, tanto internacionales como nacionales, pasan a un segundo plano frente a decisiones políticas concentradas. Ese enfoque puede resultar atractivo desde el punto de vista retórico. La idea de romper con el consenso diplomático o con las estructuras tradicionales suele generar impacto político. Pero en el largo plazo tiene costos. La influencia internacional de un país no depende únicamente de su alineamiento ideológico con determinados líderes, sino de la consistencia de su política exterior y de su respeto por las reglas que él mismo invoca.
La Argentina construyó su reputación internacional precisamente sobre ese terreno. El país no tiene la capacidad de rediseñar el sistema internacional, pero sí puede elegir cómo se posiciona dentro de él. Durante décadas optó por fortalecer el multilateralismo porque era el único espacio donde sus argumentos jurídicos tenían peso. El giro actual parece ir en sentido contrario. Al incorporarse a una estructura paralela a Naciones Unidas, al asociarse con un grupo de Estados con legitimidad democrática discutida y al avanzar sin un procedimiento constitucional claro, el gobierno introduce incertidumbre sobre la dirección estratégica de la política exterior argentina. La paradoja es evidente.
En un momento en que el sistema internacional atraviesa tensiones crecientes y en que el respeto por las normas se vuelve cada vez más importante, la Argentina decide alejarse del marco institucional que históricamente defendió. No es solo una decisión diplomática. Es una redefinición del papel del país en el mundo. Y esa redefinición, al menos hasta ahora, parece menos una estrategia que una improvisación.
* El analista internacional Ezequiel Jiménez va a presentar en Salta, el miércoles 4 de marzo en la "UNSa" y en conjunto con la Ucasal su libro "Gobernando la Corte Penal Internacional"